Vincent Peillon avait promis que les rapports du ministère de l’Education, « cachés ces dernières années », seraient publiés au plus vite. C’est désormais chose faite avec la divulgation de 17 rapports de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR).
Nous avons décidé de porter à la connaissance des collègues directeurs une partie de la Note de synthèse sur le suivi de la réforme de l’enseignement primaire : pilotage local et suivi des élèves (juillet 2011). Nous publions, ci-dessous, des extraits de ce rapport, notamment ceux ayant trait au rôle du directeur dans son école et aux difficultés qu’il rencontre du fait qu’il n’est pas reconnu par un véritable statut.
A la lecture de ce rapport, on comprend mieux pourquoi Luc Chatel ne l’a pas publié… Cela aurait impliqué un véritable changement de politique gouvernementale allant à l’encontre des économies imposées par la RGPP. Souhaitons que le courage du nouveau ministre ne s’arrête pas à la publication de ces rapports cachés, mais qu’il en fasse bon usage et mette en application les recommandations qu’ils contiennent…
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La fonction de direction d’école est devenue un enjeu essentiel du bon fonctionnement du premier degré ; le pilotage mis en œuvre au niveau des circonscriptions, des inspections académiques et des rectorats tient-il compte de l’évolution de l’école primaire dans le contexte de la réforme de 2008 ?
Un enjeu essentiel : le directeur dans son école
La réforme du premier degré ne concerne ni le cadre réglementaire des écoles ni le statut des directeurs qui, l’un et l’autre, sont restés inchangés. Elle comprend cependant des marges nouvelles à utiliser localement et engage la mise en place de dispositifs qui supposent une bonne coordination interne : sa mise en œuvre devrait ainsi avoir des conséquences sur l’organisation et la conduite de l’unité d’enseignement du premier degré.
En termes de moyens tout d’abord, la nouvelle définition des obligations réglementaires de service des enseignants du premier degré apporte des marges supplémentaires aux écoles pour l’organisation interne tandis que les soixante heures annuelles d’aide personnalisée par enseignant fournissent des possibilités jusqu’alors inexistantes au niveau local. De même, les stages de remise à niveau pour les cours moyens, l’accompagnement éducatif, dans les secteurs concernés, s’organisent à partir des écoles et de leurs enseignants.
De plus, sur le plan pédagogique, pour assurer une bonne répartition des enseignements en fonction des nouveaux programmes, pour apporter aux parents une information adaptée quant aux progrès de leurs enfants et pour conduire la réflexion nécessaire sur l’appréciation des compétences des élèves aux paliers 1 et 2, une coordination renforcée au sein de l’école semble nécessaire.
Enfin, pour la mise en place des dix-huit heures d’animation et la définition du temps disponible pour l’organisation interne de l’école, la coordination de proximité est à consolider.
L’organisation du temps au niveau local (horaires d’entrée et de sortie, réunions internes, aide personnalisée, animation) suppose de nombreux arbitrages pour lesquels le directeur joue un rôle majeur.
La réforme de 2008 conduit ainsi à des évolutions fonctionnelles qui laissent plus d’initiative et d’autonomie au niveau de l’unité d’enseignement, renforçant de fait le rôle du directeur d’école.
Un rôle toujours incertain
Dans ce contexte, en se situant dans la réglementation actuelle, les témoignages et analyses tracent les limites d’une fonction placée sous le signe de la coordination et de l’incitation.
Les directeurs rencontrés abordent aisément les questions managériales pour décrire la finesse nécessaire à la mise en œuvre d’actions et d’orientations au sein d’une école : à l’issue d’entretiens, des inspecteurs généraux notent « un réel engagement dans cette fonction délicate qui leur demande de faire avancer une équipe sans l’afficher explicitement », tandis que certains directeurs ressentent une véritable difficulté à créer un esprit collectif dans une école et même à faire respecter des décisions prises ensemble, chacun semblant se référer seulement à sa classe une fois passé le temps des réunions.
Ainsi dans un document préalable à l’inspection, un directeur d’école indique dans la rubrique « points négatifs » : « Difficulté à mettre dans l’action quotidienne l’ensemble des décisions prises en conseil : nécessité d’employer une démarche spiralaire afin « d’enfoncer le clou ». La force de conviction, accompagnée parfois de ruse, permet de compenser l’absence de véritable statut du directeur ».
Un management subtil permet au directeur de s’en tenir à un rôle d’animation, de coordination, de transmission et de collecte d’information tout en se démarquant nettement de toute idée de contrôle direct ; ainsi, à propos du tableau récapitulatif de service pour les 108 heures annuelles dues par les maîtres, en vigueur dans les départements, un directeur indique que « chaque enseignant le remplit et le directeur ne le valide pas par une signature car la signature est synonyme de contrôle ».
Cette position laisse pendantes plusieurs questions réglementaires (par exemple, celle de la remontée des absences), limite sérieusement le rôle administratif du directeur et ne lui confère que de faibles possibilités d’intervention auprès des enseignants de l’école dont il est responsable. Ceci est nettement ressenti par les directeurs eux-mêmes, comme l’indique un rapporteur, ils « sont conscients de n’avoir pas les moyens d’exercer une quelconque autorité », ainsi que par les autres maîtres qui valorisent assez peu cette fonction : son image oscille entre celle du primus inter pares, chargé de représenter un groupe qu’il coordonne, et qui, d’une certaine façon, le contrôle, et celle d’une « personne devant assumer l’ensemble des responsabilités de l’école, notamment les plus ennuyeuses ».
Le directeur dispose de peu d’informations sur ce que font les autres enseignants de l’école avec leur classe, qu’il s’agisse de questions pédagogiques ou de mobilisation des moyens dévolus aux élèves ; par exemple, à propos de l’aide personnalisée, les inspecteurs généraux notent que les directeurs « savent mal ce que font les maîtres, quels élèves bénéficient de l’aide personnalisée, ce qui se passe dans ce cadre. Ils n’en assurent ni le bilan qualitatif ni l’évaluation ».
Les évolutions fonctionnelles comprises dans la réforme de 2008 n’ont visiblement pas suffi à faire évoluer le rôle d’un directeur qui reste un animateur et qui, malgré des marges nouvelles, dispose de bien peu d’arguments pour engager des initiatives collectives dans son école. Comme le souligne un rapporteur, « le directeur d’école, s’il assume mieux son rôle d’organisateur, n’est pas encore dans l’impulsion ».
À Paris, le rapporteur indique : « De manière globale, les directeurs n’exercent pas de pouvoir de contrôle sur leurs collègues, sauf pour des questions de sécurité ».
Dans l’académie de Poitiers, le rapporteur indique qu’un « directeur rencontré s’estime porteur de la parole des enseignants ».
Dans les changements de ces trois dernières années, les directeurs voient plus la cause d’un alourdissement du travail administratif qu’une évolution de leurs fonctions. Les enquêtes ont en effet pu se multiplier dans une période de profonde réforme, de nouveaux tableaux nécessaires à la gestion des personnels sont apparus (pour les 108 heures des maîtres de l’école, pour les remplaçants), tandis que la formalisation de projets spécifiques pour des élèves apparaît aujourd’hui nécessaire (PPRE, PAI, PPS, équipes éducatives).
La partie administrative, propre au seul directeur au sein de l’école et qui fonde une bonne part de sa légitimité, reste cependant très nettement valorisée alors que, pour la conduite des questions pédagogiques au niveau local, le directeur occupe simplement son rang d’enseignant, de collègue dont la compétence reconnue dépend d’abord du niveau auquel il exerce : en conseil des maîtres ou conseil de cycle, les directeurs « sont conscients de ne pas avoir de poids sur les décisions qui peuvent être prises, en matière de progression pédagogique, de validation des compétences, … sauf s’ils sont maîtres du niveau concerné par la réunion, mais au même titre que les autres maîtres. […] Leur parole n’a pas plus de poids que celle d’un autre enseignant ». Dans la même académie, le rapporteur souligne que les directeurs rencontrés se disent absorbés par leurs tâches administratives et relationnelles au détriment de leur investissement pédagogique et « sans en éprouver de regret particulier » tandis qu’une autre mission d’inspection générale note que « de l’ensemble des missions dévolues au directeur, l’animation pédagogique demeure plus difficile à mener car sa légitimité n’est généralement pas reconnue aux yeux de ses collègues ». Les limites sont clairement perçues et le coordonnateur administratif devient simple pair lorsque l’on aborde la pédagogie.
Certains directeurs, peu nombreux dans les entretiens conduits, estiment qu’il convient de conserver une responsabilité de classe pour maintenir une légitimité pédagogique ; quelques-uns montrent une volonté d’investir et de coordonner aussi les aspects pédagogiques de la fonction, de dépasser la simple animation ou la participation à des réunions de coordination. La très grande majorité des directeurs rencontre de réelles difficultés à s’imposer auprès des enseignants sur les aspects pédagogiques.
En termes de fonctionnement d’école, même si des moyens spécifiques conséquents sont maintenant présents, même si beaucoup d’outils techniques adaptés ont été créés – qu’ils soient diffusés au niveau national, proposés par les départements ou les circonscriptions –, les organisations mises en place concernent essentiellement le maître et sa classe. Les fonctionnements en cycle ou au niveau de l’école restent aléatoires et, le plus souvent, très limités. Une mise en relation pédagogique coordonnée entre les enseignants des classes permettrait certainement une action plus efficace pour traiter les objectifs majeurs de la réforme de l’enseignement primaire (suivi des acquis des élèves, organisation de réponses coordonnées pour les élèves en difficulté notamment). Cela suppose que le directeur soit en mesure d’orienter et de suivre l’action pédagogique mise en œuvre par l’équipe enseignante.
La pratique actuelle du métier de directeur montre que sa définition autorise chacun d’entre eux à exercer sa mission à sa façon, entre deux pôles (le représentant des enseignants / le relais de l’administration), mais cette définition ne permet pas de mobiliser efficacement au niveau de l’école les marges de manœuvre importantes créées par la dernière réforme.
Dans ce cas, si l’on suit les indications données par l’un d’entre eux qui « considère que l’action pédagogique demeure sa principale responsabilité », les charges entre ces deux missions n’apparaissent pas trop déséquilibrées puisque 60 % du temps concerne alors « les relations avec les familles, la mairie et les tâches administratives » (Académie de Créteil ; directeur disposant d’une décharge complète).
Une attention soutenue envers les directeurs
Au-delà de ces constats, des dispositions prises dans les départements contribuent à consolider fonctionnellement le rôle des directeurs : nombreuses et diversifiées, elles portent aussi bien sur la gestion des ressources humaines et l’organisation du réseau des écoles que sur la création d’outils pour répondre plus efficacement aux attentes.
La part du temps de service consacré à l’exercice de la fonction de directeur reste un point fréquemment abordé dans les entretiens. La question des « décharges » influe sur la reconnaissance et l’exercice même de la mission, en particulier vis-à-vis des familles et des partenaires. Le temps accordé aux directeurs permet aussi de renforcer leur rôle de relais en les rapprochant des inspecteurs. Ainsi, des relations plus étroites se sont instaurées dans les circonscriptions urbaines où la plupart des directeurs disposent d’une demi-décharge. Cette fonction d’intermédiaire entre l’inspecteur et l’école y est à la fois reconnue et acceptée, même si elle n’est pas toujours suffisante pour une mise en œuvre rapide de la politique éducative.
La question de l’adaptation du régime actuel de décharge aux besoins de l’école est aujourd’hui posée par des inspecteurs de circonscription et par des inspecteurs d’académie. Dans certains départements, des directeurs d’écoles de moins de quatre classes, qui n’entrent pas actuellement dans les grilles nationales, bénéficient d’un temps de décharge. De plus, les fusions d’écoles, dans les départements où le choix a été fait de réunir maternelle et élémentaire de proximité, favorisent souvent un accroissement des décharges. Cette structuration en unités plus importantes est, en général, appréciée par les municipalités dès lors qu’elle se déroule dans la même commune. La situation reste plus complexe pour les regroupements pédagogiques, même si le fait d’avoir un seul interlocuteur peut être apprécié. Lorsque la situation des personnels s’y prête, ces évolutions ne rencontrent pas trop de résistance de la part des représentants des personnels qui regrettent la diminution du nombre de postes de directeur mais apprécient l’accroissement des temps de décharge que cela implique.
L’assistance aux directeurs par des emplois aidés constitue également un apport qui a pu être maintenu dans un certain nombre d’écoles malgré la réduction du nombre de contrats ou leur réorientation vers l’accompagnement des élèves en situation de handicap.
Cette ressource reste perçue par les directeurs comme une aide précieuse pour le fonctionnement quotidien ; elle leur permet de se consacrer davantage aux contacts avec les familles, avec les partenaires, ainsi qu’au portage des projets tout en réduisant l’emprise d’« actions de logistique chronophages et souvent peu prévisibles ». Les observations montrent que ces emplois vie scolaire jouent le plus souvent un rôle important dans le secrétariat administratif, y compris parfois pour la mise en place et le suivi de la « base élèves » du premier degré. De ce fait, une réduction significative, voire la disparition éventuelle, de ces emplois poserait problème, notamment pour les écoles de taille moyenne, ce qui pourrait entraîner des difficultés, en particulier pour trouver des candidats à la fonction de direction.
Par exemple sur la mise en place des évaluations nationales : « Néanmoins, il n’est pas toujours facile de convaincre les directeurs et surtout les équipes de l’intérêt des évaluations » (Académie de Paris).
« Dans ce contexte, l’IA-DSDEN du Val-de-Marne relève que, comme pour le statut, le régime de décharge est inadapté. Fondé sur le nombre de classes, donc d’élèves, il ne prend pas en compte d’autres facteurs au poids croissant : le besoin de pilotage pédagogique et éducatif, la communication avec les familles, rendue plus nécessaire et plus complexe avec le développement de l’aide personnalisée, de l’accompagnement éducatif ou de la scolarisation d’enfants handicapés. Cette dernière exigence est plus prégnante encore dans des secteurs défavorisés ».
« Il s’agit bien d’une mission de service public, souligne le rapporteur pour l’académie de Rennes, avec un besoin pérenne ». Certains départements ont implanté, dès l’origine, des emplois comprenant les deux fonctions.
La formation réglementaire de cinq semaines pour les nouveaux directeurs existe dans tous les départements mais les demandes d’actions destinées à ceux qui sont déjà en place depuis plusieurs années peinent à figurer dans les plans de formation. Une part des 18 heures d’animation pédagogique est mobilisée dans les départements pour des modules (Eure) ou, plus simplement, pour des réunions d’information et d’échanges entre les directeurs et la circonscription qui se sont largement développées dans toutes les académies. Pour les postes de direction les plus importants, certains départements ont créé des postes à profil (réseaux de réussite scolaire, écoles avec demi-décharge), avec une procédure de recrutement et un temps de formation spécifiques.
Un effort est accompli pour produire des outils de pilotage, des tableaux d’indicateurs comportant des éléments sur les acquis des élèves, qui sont réalisés ou le plus souvent en cours de création dans plusieurs académies (Dijon, Nice, Poitiers, Strasbourg) ou départements (Indre, Eure, Orne, Côte d’Or et Yonne). Ces outils sont souvent élaborés pour accompagner des procédures de renouvellement des projets d’école mais ils engagent aussi une démarche régulière pour actualiser les informations (collecte et compilation de données fournies par les écoles, création d’infocentres académiques pour le premier degré). Cette stratégie d’ensemble fournit au directeur des connaissances sur son école, lui apporte des éléments à analyser avec l’équipe pédagogique.
Outre les procédures liées au projet, la mise en place d’évaluations d’école est mentionnée dans de nombreuses académies. Celles-ci sont considérées comme des temps de régulation et elles reposent sur des protocoles en général conduits par les inspecteurs de circonscription avec l’appui des conseillers pédagogiques. Ces procédures font du directeur l’intermédiaire privilégié avec l’école, en particulier pour la collecte d’informations, sur des questions relatives au suivi des élèves (livrets scolaires, validation de compétences, outils favorisant la continuité pour les élèves,…). Ces démarches invitent de fait le directeur à jouer plus largement son rôle d’animateur pédagogique.
Ces évolutions concourent à renforcer le rôle du directeur, en particulier dans sa dimension pédagogique, et à installer des habitudes et des procédures de travail collectif, au sein de l’école, plus construites et plus efficaces.
Quelles perspectives ?
Débattue depuis plusieurs années, notamment à travers plusieurs rapports importants, la question des capacités d’initiative et d’autonomie de l’école est à nouveau posée. Elle conduit à envisager la mise en place d’un statut pour l’école et une nouvelle définition de l’emploi de directeur.
Les attentes des directeurs rencontrés sont diverses. Plusieurs inspecteurs généraux soulignent l’absence de demande de changement, tandis que d’autres mentionnent clairement une attente assez forte : « tous les directeurs rencontrés souhaitent un statut qui leur permette de prendre des décisions y compris dans le domaine pédagogique » ; un directeur regrette « l’absence de véritable statut du directeur qui n’est malheureusement pas un chef » ; un autre directeur indique que, dans leur grande majorité, ceux-ci sont « favorables à des organisations type EPEP pour leur permettre de pouvoir fonctionner dans À Nancy-Metz, le rapporteur indique également que « le recrutement sur les postes de direction se fait de manière plus sélective sur des procédures visant à mieux cerner les compétences spécifiques que demandent ces fonctions. Ceci modifie progressivement le positionnement et le profil de ces directeurs ».
« Les temps d’évaluation d’école sont des temps de régulation ». Le rapporteur ajoute que, comme pour les réunions organisées à destination des directeurs mentionnées plus haut, « le directeur n’obtient pas toujours l’adhésion de l’équipe » (Nice).
Cf. académie d’Aix-Marseille : « Aucun ne souhaite expressément une modification du statut et leurs réflexions restent encore éloignées de l’idée d’une école du socle ».
Il convient de souligner également que, pour bien des directeurs, l’établissement d’un statut apparaît inéluctable : « De manière unanime, l’existence d’un statut leur paraît de plus en plus inévitable et souhaitable ».
L’encadrement apparaît convaincu que les marges de progrès se situent maintenant au niveau de l’école et que le positionnement incertain des directeurs représente aujourd’hui un obstacle à la réalisation de progrès significatifs dans le premier degré. Dans l’attente de décisions nationales que la loi de 2005 avait esquissées, les inspecteurs d’académie comme les inspecteurs de circonscription ont ainsi tendance à multiplier des initiatives diverses et complémentaires, mais qui se heurtent aux contraintes statutaires.
L’expérimentation de solutions comme la mise en place du statut d’établissement public d’enseignement primaire (EPEP) ou la constitution « d’écoles du socle avec à la tête un principal, assisté d’adjoints dont un adjoint premier degré » apparaissent séduisantes ; cependant, les difficultés rencontrées pour concevoir les textes permettant l’expérimentation sur les établissements publics du premier degré conduisent certains interlocuteurs à privilégier, dans un premier temps, l’hypothèse d’une évolution du statut du directeur. Une telle option apparaît plus facile à mettre en œuvre dans la mesure où, réglementairement, elle demande un décret en Conseil d’État qui relève principalement d’une initiative du ministère de l’éducation nationale.
Si le besoin est bien identifié, les propositions concrètes pour constituer ce nouveau statut des directeurs d’école n’apparaissent pas dans les propos rapportés, mais les missions actuelles pourraient certainement être enrichies.
Pour ce qui concerne la gestion des personnels, est parfois évoquée la sensibilité des directeurs, souvent réticents « à assumer des responsabilités de gestion de la ressource enseignante ». Cette pratique est cependant largement répandue en Europe.
Concernant la continuité pédagogique, la part du directeur apparaît bien modeste, puisqu’il « prend part aux actions destinées à assurer la continuité de la formation des élèves entre l'école maternelle et l'école élémentaire et entre l'école et le collège ». Peut-on envisager de mieux affirmer la responsabilité du directeur dans l’organisation du suivi des élèves et de la continuité pédagogique au sein de l’école ?
Enfin, afin de renforcer la cohésion des équipes et de mieux coordonner leur action, peut-on imaginer de développer la pratique des évaluations d’école en mentionnant le rôle particulier du directeur ?
Partant du principe qu’ « une direction d’établissement efficace est essentielle pour améliorer l’efficience et l’équité de l’enseignement scolaire », l’OCDE décrit la mission principale de ceux qui dirigent les unités d’enseignement : « Les responsables d’établissement sont chargés de créer un environnement dans lequel élèves et enseignants tirent parti des écoles en tant que communautés d’apprentissage ». Une réflexion sur les missions du directeur permettrait sans doute de progresser dans cette voie.
Recommandations
« En vérité la situation est un peu figée en raison d’un ‘positionnement’ qui mériterait d’évoluer et d’être clarifié.
On ne pourra, de l’avis général, guère progresser sans avoir préalablement réglé cette question du statut du directeur d’école » (Académie de Dijon).
Pour cet IA-DSDEN de l’académie de Grenoble, « le statut de directeur est de plus en plus indispensable, dans l’attente de décisions nationales sur les établissements publics de l’enseignement primaire (EPEP) ».
Mettre le directeur en situation de jouer un réel rôle de coordinateur pédagogique dans son école :
• engager une réflexion sur les missions du directeur pour lui donner une responsabilité dans l’organisation du suivi pédagogique des élèves,
• prendre des mesures permettant d’assurer le développement des évaluations d’école.
